摘要：新疆棉花目标价格改革试点成效显著，但改革的进一步深入，需解决好如下问题：一、棉花目标价格改革政策需稳定下来;二、棉花目标价格改革边界需做界定;三、利益保障机制有待进一步丰富;四、世贸组织规则风险需有效规避;五、违法违规行为处置机制有待完善;六、棉花质量下降的趋势需得到遏制。针对上述问题，本文提出：一要继续维持稳定的定价周期，推进改革政策制度化法制化;二要明确价格边界，完善目标价格形成机制;三要积极探索，丰富利益保障机制;四要多措并举，切实提高棉花质量;五要强化市场监管，健全违纪处置机制;六要实施综合补贴，有效规避世贸规则。

关键词：棉花目标价格改革 问题 建议

棉花是大宗农产品，我国自2014年开始选择新疆进行棉花目标价格改革试点。通过三年的实践，探索出了农产品价格由市场供求形成的新路子，棉花价格向市场回归并逐步与国际市场接轨，带动了棉花生产、加工、流通、纺织全产业链发展，提升了国产棉花质量和市场竞争力，基本实现了政策预期目标。新疆棉花目标价格改革试点成效显著，但存在的问题也需引起重视，解决好试点中发现的问题，对改革的进一步深化、目标价格制度的进一步完善意义重大。

一、需要进一步解决好的问题

(一)棉花目标价格改革政策需稳定下来

从2014年到2016年棉花目标价格政策的实际执行情况看，由于不同主体和部门利益诉求有差异，政策观点不一致，对产业发展也有不同认识，目标价格的制定越来越难，各方意见分歧越来越大，试点期间棉花目标价格水平一年一定，价格水平越来越成为各方博弈的结果，不仅决策成本高，也不利于保持棉花产业稳定发展。而且，国家层面未对棉花目标价格改革的制度设计、后续政策衔接等制定一套相对成熟的接续方案，各方面对后期目标价格政策的预期，存在一定的不确定性，这对于棉农能否长期稳定种植棉花心里没底。

(二)棉花目标价格改革边界需做界定

国家对目标价格水平的边界等制度设计层面的问题没有进行明确，一方面，棉花目标价格改革实践证明，应坚持“政府调控与市场导向相结合”原则，让机制平稳过渡，不能脱离市场原则，全部都由政府定价来进行宏观调控，也不能全部放手完全依靠市场来左右，两种极端做法都不利于大宗农产品价格机制的形成，政府调控与市场主体的目标一致，手段、方式和分工不同，从三年试点政策来看，还没有明确两者的目标边界。另一方面，改革中，价格形成机制由市场供需关系决定，推进全国农产品价格改革，需要深入思考大宗农产品的产业战略，应在保障核心区生产基地的基础上谨慎操作，由于国家没有明确目标价格水平的边界，持续下降的棉花目标价格水平，使得棉农植棉收益不断下降，种植积极性受到影响。

(三)利益保障机制需进一步丰富

目前的新疆棉花目标价格改革，补贴项目单一，且存在国际诉讼风险，对于棉农的利益保障机制有待进一步丰富。首先，还需要通过补贴棉花生产的基础功能和公益作用以保障棉花生产经营者利益。目前新疆的目标价格改革除了给予棉花生产者价格补贴、棉花良种补贴、农机购置补贴等生产投入补贴外，其它如安全储备补贴、农业保险等生产者救助补贴、环境保护补贴，以及提供贷款援助等还未涉及。按照WTO《农业协定》的农业补贴政策规定，可以考虑在不扭曲农产品市场的条件下，对农业进行包括提供农业公共服务、基础设施建设、生产者救助、农业资源保护等在内的多项补贴，发展中国家还在一定范围内享有农业投资补贴、农业物资投入补贴等免予削减承诺的补贴项目。

(四)世贸组织规则风险需有效规避

现行与当期产量直接挂钩的棉花目标价格补贴属于世贸组织规定的特定品种“黄箱”补贴。按照我国入世承诺，特定品种“黄箱”补贴额不得超过该品种当年总产值的8.5%。由于此前临时收储政策导致棉花市场价格过度偏离供求基本面，取消临时收储后棉花市场价格大幅下降，导致补贴金额过高，可能超过我国入世承诺水平，从而引发其他成员国质疑，甚至发展为贸易争端，世贸组织规则风险需合理规避。

(五)违法违规行为处置机制需继续完善

棉花目标价格改革信息平台的预警功能切实有效发挥了应有的效果，及时发现植棉者和企业的违规、违法行为，但对于虚开发票套取补贴和“转圈棉”等违法违规行为，公安、国税、质检等执法部门之间尚未建立有效的联动机制和信息共享机制，对个人和企业违法、违规行为的处置机制上存在着一些有待解决的问题：一是处罚机制有待完善。一方面是棉花目标价格改革的执行部门处罚依据不足，另一方面是有处罚权限的质检部门涉及范围有限，不能针对“转圈棉”问题直接处罚;二是相关部门的联动机制还需进一步加强。对疑似的违规违法事件锁定证据的周期较长，影响了对违法违规事件惩戒的时效性;三是收购棉花存在违规行为。由于部分企业不按规定规范收购行为，引发了棉农领取补贴的纠纷;四是存在“转圈棉”问题。通过督查，有个别专业监管仓库出现了疑似“转圈棉”，经监测发现，存在空打条形码、棉花包头双层包装、切割样品异常、撕毁包头、棉花回包、涂抹或抠除公检验讫章等一系列问题，也有个别自用棉企业具有“转圈棉”迹象，因此，需要进一步探索更加灵敏、快捷、打击有效的处置机制和手段，进一步建立和完善棉花收购加工企业诚信机制，继续完善现有的法律法规，遏制违法违规行为。

(六)棉花质量下降的趋势需得到遏制

根据《2015/2016年度中国棉花质量分析报告》，新疆2015/2016年度棉花与上年度相比，平均长度减少0.18毫米、长度整齐度减少0.03%、马克隆值A+B级占比减少26.37个百分点、平均断裂比强度提高0.32 cN/tex，总体质量状况略差于2014/2015年度。对比各省份数据，2015/2016年度新疆与全国棉花细绒棉各项质量指标相比有好有坏。从新疆细绒棉纤维长度来看，平均长度略有下降，但平均长度整齐度指数显著提高，其中，长度指标体现在25～27毫米长度级与30～32毫米长度级的棉花占比均有所增加;长度整齐度指数指标表现在低及以下档的棉花保持下降，而高级以上档的棉花也略微下降，整体向中等集中。从棉花消费趋势看，低端纺织向国外转移的趋势愈加明显，中、高等级棉花需求加大，优质棉市场前景广阔。随着自治区纺织业转型升级加快，低端纱产能逐渐缩小，中高端纱产能增加，对棉花质量提出了更高的要求。提升质量、注重效益成为自治区棉花产业发展的主流趋势和必然选择，成为自治区棉花产业需要跨越的重要关口。

二、建议

(一)继续维持稳定的定价周期，推进改革政策制度化法制化

目标价格定价周期已确定由试点期的一年一定，调整为三年一定，该调整得到执行与享受政策各单位赞誉。2019年底—2020年初将确定下个定价周期，随着新疆棉花市场价格与国际市场逐渐接轨，建议继续维持三年一定的定价周期(不排除突发因素下的临时调整)，并推进改革政策制度化、法制化。目前，稳定棉花定价周期的条件已经具备。一是棉花生产成本在连续上涨后趋于平稳，利于实施稳定的目标价格水平;二是经过多年目标价格改革，目标价格制定机制趋于完善，目标价格水平下调空间受到迅速挤压，具备一段时期内稳定不变的基础。三是保持目标价格水平较长时间不变，利于减少执行程序，降低决策成本，稳定植棉收益预期，确保新疆棉花生产可持续发展和国家棉花安全。

(二)明确价格边界，完善目标价格形成机制

明确目标价格改革边界问题，一要继续坚持“生产成本+收益”的原则，目标价格水平确定建议由预测的“当年生产成本+基本收益”改为“过去三年生产成本+固定收益”。其中，过去三年生产成本的确定可采取简单平均法或加权平均法(为使成本更接近当前水平，由远及近的三年权数可分别为20%、30%、50%);固定收益按近三年平均净利润的80%确定;二要体现以政府为主和农民共同承担市场风险的原则。机制完善过程中，应减少自由载量权，提高定价客观性，切实保障农民基本利益不受损害，植棉积极性不受打击。

(三)实施综合补贴，有效规避世贸规则

当前的棉花目标价格补贴政策，被归为世贸组织“黄箱”补贴政策的主要原因是与当期实际生产挂钩，且对生产扩大没有提出限制，易被认为是一种鼓励和促进生产的政策，从而对生产和贸易产生扭曲作用。从世贸组织规则和美国等国家有效规避入世承诺的经验做法来看，在目标价格补贴的基础上实行棉花综合补贴能够有效避免世贸规则。首先，继续完善棉花良种补贴。良种补贴可降低棉花生产成本，促进棉农增产增收，还可促进新技术的推广和运用，提高生产率，特别是优质棉的普及和推广。其次，进一步改善棉花农机补贴。加大机采棉等农机的投入资金，并及时下发补贴资金。再者，大力推进实施农业保险补贴。一是做到应保尽保和提高赔付率，减轻因灾受损;二是借鉴美国等棉花灾害赔付办法，当收益低于预期值时保险补偿及时启动，政府只对超过预期收入10%以上的收入损失部分进行赔付，其余部分则自行承担，农保针对一定区域而不是单个农场(户)。目标价格补贴与农业保险同时启动，可保障棉农收益不减。最后，对不同品级的皮棉实行差异化补贴，皮棉品质越高补贴额度越大，在籽棉收购过程中严格将“优质优价”的信号传递给棉花生产者，通过差异化补贴促进生产者种植高品质的棉花。

(四)积极探索， 丰富利益保障机制

1.探索创新补贴新手段

在“政府+市场”补贴方式基础上，按照中国棉花协会联合国务院发展研究中心、保监会，证监会等单位撰写的《新疆棉花目标价格补贴“互联网+保险+期货”课题方案》，引入期货、保险等金融机制，探索“期货+保险”的棉花价格指数等政策工具。一是推进棉花收入保险试点。参照兵团八师143团模式，在价格保险基础上，引入棉花产量变量。依据棉花现货和期货价格走势确定目标价格，并根据当地5年平均产量约定亩产，按照“约定收入=目标价格*约定亩产”计算公式确定“约定收入”，若实际收入低于“约定收入”时，保险公司赔付两者差值部分。二是扩大“保险+期货”试点。参照喀什地区莎车县和巴楚县模式，综合棉花期货、现货价格以及棉农预期收益确定目标价格，保险公司收到保费后,通过期货公司进行风险对冲操作,保险合约到期后,实际价格根据棉花期货合约在保险期内各交易日收盘价格的平均值确定,若低于保障价格,给予差值赔付。三是统筹研究探索新疆和内地棉花保险试点。内地棉区可开展区域化、板块化的棉花收入保险和价格保险试点，为未来全国棉花产业发展利用保险工具探索更为完整的路径。新疆棉区，在北疆、南疆、兵团各选择规模经营条件好、机械化程度较高、棉农投保意愿较强的1—2个县市(团场)，在市场化条件下封闭运行，先行先试，积累经验。

2.研究完善补贴新模式

目前以棉花交售量为主的补贴方式，体现了产量越高、补贴越多，激励植棉户在品种选择上就开始追求高产，无疑对提高棉花单产、稳定总产有积极促进作用，但在追求高产的同时，相当部分的棉农、尤其是南疆地区，在品种选择上忽略了棉花强度指标，造成下游棉纺企业高支纱选料困难。建议研究“交售量+质量”的补贴模式，合理确定具体质量指标及补贴占比，尽快明确质量系数补贴试点办法，使高等级获得高补贴，低等级只能获得低补贴，以提高补贴政策导向性，调动棉农提质增效积极性，从源头解决棉花质量问题，确保在提高产量的同时，全方位提升棉花质量。

3.完善棉花市场监测体系

目前棉花市场监测面存在以下问题：一是国家发改委仅对全区3128、3129、2128、2129等品级的棉花进行市场价格监测。近两年3127、2127、3126、2126等品级的棉花数量占比增加，如不及时调整监测品级、扩大覆盖面，相当数量的棉花价格将游离于监测范围之外，可能会出现国家对全区棉花市场平均价格的监测结果高于全区棉花实际市场价格的现象。二是价格监测采集上年新疆各等级棉花公检量作为基础数据，无法真实反映监测期内各等级棉花分布情况。三是新疆机采棉占棉花总量的30%以上，而棉花市场价格监测点中机采棉加工企业却不足10%。因此建议：一是以检测主要品级为主，并根据实际情况适当调整检测范围，将26、27长度棉花的市场价格纳入监测范围。二是适当增加机采棉加工企业的监测点数量，科学调整采价中机采棉和手摘棉价格的统计方法。三是采信当年公检数据，最终使采价数据更真实反映全区市场平均价格。

4.探索多途径棉花交易方式

棉花目标价格改革信息化平台已基本建成，实现了数据联网共享。建议以“互联网+”为基础，开辟网上组批交易平台，通过该平台，实现交易市场、专业仓储、交易平台、入库公检、金融机构五位一体，客户利用网上销售平台，按照贸易或使用要求，选择所需棉花，迅速实现以包为单位的销售和购买，快速完成棉花电子组批。

5.建立完善相关配套政策

一是加快推动新疆棉花期货交割库建设。二是强化优质棉生产，加大棉种研发补贴力度。三是探索农产品支持保护补贴与目标价格补贴有效衔接方式，形成政策合力，充分发挥补贴政策对棉农的支持作用。四是对参与改革的棉花加工企业给予一定入库公检费用补贴。五是对县市乡镇给予一定额度的工作费用。六是建立健全新疆棉花生产的应急预案和收储、放储机制。

(五)多措并举，切实提高棉花质量

1.推进棉花规模化标准化种植

借力棉花种植大户、棉花合作社、兵团优势，鼓励通过折股、股份合作、土地流转、土地租金入股等方式，促使棉农向种植大户、棉花合作社、兵团靠拢，从分散的自种自收，向“规模化、标准化、机械化、组织化”转变，促进棉花生产集约化经营，从而提高生产水平，降低生产成本，达到提质增效目的。

2.选定优质棉花品种

本着提升棉花质量的原则，由各县市根据本地生产环境，选择2-3个优质品种，重点体现棉花断裂比强度与马克隆值标准，提供给各乡镇棉农进行棉花生产。依据棉花品质区划发展布局好中绒棉、长绒棉、中长绒棉、彩色棉、超级长绒棉等纤维类型棉花生产。

3.适当调整特种棉补贴标准

三年棉花目标价格改革试点都规定了“特种棉(包括长绒棉和彩棉)的目标价格补贴标准(产量部分)为陆地棉目标价格补贴标准(产量部分)的1.3倍”，一定程度上激励了棉农种植特种棉的积极性，2014年—2016年特种棉种植面积分别为44.46万亩、204.31万亩、228.89万亩，三年间增加了4.15倍;产量分别是22.49万吨、36.34万吨、67.37万吨，三年间增加了2倍，目前已出现供大于求的局面，需对降低补贴标准调节种植面积进行研究探索。建议2017年将特种棉目标价格补贴标准(产量部分)降至陆地棉目标价格补贴标准(产量部分)的1.2倍。

(六)强化市场监管，健全违纪处置机制

加强对棉花加工企业管理，制定《自治区棉花加工企业诚信经营管理办法》，建立棉花加工企业信用管理体系，强化棉花生产全过程监管。制定《新疆棉花目标价格改革违规违纪行为处置办法》，确定处罚责任主体及处罚权限，明确处罚内容及处罚手段，及时从严打击违法违规行为。在公安、国税、质检等执法部门之间建立有效的联动机制和信息共享机制，对个人和企业违法、违规行为及时互通并惩戒，对疑似违规违法事件及时锁定证据，体现处罚时效性。

出处：新疆自治区发展和改革委员会经济研究院